Le recours aux cadres étrangers dans l’administration publique béninoise continue d’alimenter le débat. Dans une analyse approfondie, Dr Sylvain P. ZOUNTCHEME met en lumière les enjeux réels de cette stratégie adoptée depuis plusieurs années et ses conséquences. Lisez ci-dessous l’intégralité de l’analyse de Dr Sylvain ZOUNTCHEME.
Les cadres étrangers ou expatriés dans l’Administration béninoise :
Solution provisoire ou nouveau modèle de gouvernance ?
Face à la complexité des défis modernes, le recours à l’expertise des expatriés et autres cadres étrangers au sein de l’administration publique béninoise et des entreprises étatiques, s’est
intensifié. L’externalisation de la gestion de services publics ou d’entités étatiques stratégiques
à des cadres expatriés ou à des cabinets étrangers est un sujet au cœur des débats sur la gouvernance, la souveraineté et l’efficacité administrative. Depuis 2016, sous l’impulsion des réformes de rupture, plusieurs secteurs-clés (gestion hospitalière, énergie, infrastructures,
numérique, port de Cotonou) ont vu l’arrivée de managers internationaux ou étrangers. Mais cette
béquille technique ne risque-t-elle pas de vider l’État de sa substance pensante ? Un dilemme contemporain où l’urgence managériale menace l’autonomie décisionnelle de la nation.
A l’avènement du régime de la rupture, l’administration béninoise connaît une rupture accentuée de la gouvernance des services publics. L’appel à l’expertise internationale, étrangère au Bénin est
systématisé. Il répondrait à une volonté politique de transformation rapide.
On distingue principalement trois formes :
- les contrats de gestion déléguée : l’État confie la gestion opérationnelle d’une structure publique
à une entité étrangère ou à un consortium international. (Exemple historique : la gestion du Port
Autonome de Cotonou confiée au Port d’Anvers International – PAI) ; - le recrutement direct de cadres expatriés : Nomination d’experts internationaux/étrangers à la
tête d’agences nationales ou de directions techniques sectorielles (numérique, santé,
investissements, énergie électrique, transport, etc) ; - l’assistance technique de cabinets conseils : Recours massif à des cabinets internationaux
(McKinsey, Deloitte, PwC, etc.) pour concevoir, piloter ou auditer des réformes sectorielles
stratégiques.
Justifications et gains de performance
L’introduction de cadres étrangers est souvent motivée par la recherche d’une rupture managériale : - Modernisation des pratiques de gestion : les cadres expatriés apportent des standards
internationaux en matière de gouvernance, de culture de résultat, de transparence financière et
d’optimisation des processus ; - Neutralité politique et managériale : moins exposés aux pressions corporatistes, clientélistes ou
politiques locales, ces cadres ont une liberté d’action accrue pour opérer des réformes
structurelles parfois impopulaires (restructurations, audits stricts). - Transfert de compétences technologiques : l’adossement à des firmes internationales permet
l’introduction d’outils numériques et de technologies de pointe, théoriquement destinés à être
légués aux cadres locaux ; - Crédibilité auprès des bailleurs de fonds : la présence de managers internationaux de renom
semble rassurer les partenaires au développement et les investisseurs privés, facilitant la levée
de fonds.
Conséquences négatives et risques systémiques
Malgré les gains d’efficacité à court terme, cette politique soulève des défis majeurs à moyen et longs
termes.
L’asymétrie salariale des cadres expatriés (salaires, primes d’expatriation, logement, sécurité) est
souvent disproportionnée par rapport aux grilles salariales locales. Cela crée un sentiment de frustration
chez les cadres béninois, parfois tout aussi qualifiés, qui perçoivent cela comme une dévalorisation de
l’expertise nationale.
Le grand piège de la gestion déléguée est la dépendance continue, le non-transfert de compétence. Si
aucun mécanisme rigoureux de « binômage » (co-gestion avec un cadre local en vue de sa succession)
n’est appliqué, le départ de l’expatrié laisse un vide managérial. La transition vers une « béninisation » des
cadres est parfois repoussée faute de préparation.
Le choc culturel et la déconnexion des réalités locales du manager étranger sont impactants pour la
gouvernance managériale. Aussi brillant soit-il, l’expatrié pris comme expert peut échouer s’il ne saisit
pas la sociologie de l’administration béninoise. L’application mécanique de modèles managériaux
occidentaux, d’autres réalités socioculturelles ou de modèles standardisés se heurtent parfois aux
réalités anthropologiques, culturelles et politiques du pays, générant des blocages institutionnels ou des
tensions sociales internes. Cette mécanique peut hypothéquer, à terme, le développement du Bénin.
De même, les enjeux de souveraineté et de sécurité nationale sont défavorables à la systématisation de
cette approche managériale. Confier des secteurs ultra-stratégiques (données d’identité, infrastructures
portuaires, systèmes de santé) à des entités étrangères pose la question de la maîtrise de la donnée
d’État et de la souveraineté décisionnelle.
L’externalisation des cadres de l’État au Bénin, constitue un modèle hybride. Elle agit comme un
accélérateur de performances et un électrochoc managérial nécessaire dans certains secteurs en
léthargie. Cependant, pour que cette stratégie soit pleinement souveraine et durable, l’enjeu réside dans
la contractualisation stricte du transfert de savoir-faire.
Le succès de cette approche ne doit pas se mesurer uniquement à la performance financière à court
terme de l’entité gérée, mais à la capacité de l’État à former, grâce à cette transition, une nouvelle
génération de hauts fonctionnaires béninois aptes à reprendre le flambeau.
Pour inverser la tendance et passer d’une dépendance à l’expertise internationale à une gouvernance
portée par des cadres nationaux, le Bénin peut actionner plusieurs leviers stratégiques. L’objectif n’est
pas de s’isoler, mais de bâtir une souveraineté managériale où l’expatrié devient l’exception et le cadre
national, la norme performante. Il y a lieu d’institutionnaliser le « Binômage » et le mentorat obligatoire.
Pour chaque poste stratégique confié à un expert international ou à un cabinet, l’État devrait imposer
contractuellement une clause de transfert de compétence mesurable. C’est pourquoi, il importe de
nommer systématiquement un cadre béninois à haut potentiel comme « Directeur Adjoint » ou « Haut-cadre
associé » aux côtés de l’expert étranger.
A l’évaluation de l’expert étranger, sa rémunération variera ou le renouvellement de son contrat doit être
conditionné à la notation de sa capacité à transférer ses compétences.
La finalité est d’établir un plan de succession clair de 24 à 36 mois maximum au bout duquel le cadre
national prend la pleine direction de la structure.
L’un des arguments en faveur des expatriés est leur culture du résultat et leur détachement des pressions
politiques locales. Il faut donc professionnaliser et protéger les cadres nationaux en créant un corps d’élite d’administrateurs publics sur le modèle des grands corps de l’État, recrutés sur des critères
d’excellence ultra-rigoureux. A ces cadres, il faut une protection institutionnelle : des garanties de stabilité
d’emploi pour les protéger des pressions politiques ou des changements de ministres, leur permettant
de déployer des visions à long terme ; aligner leurs grilles salariales et leurs primes sur les standards du
secteur privé ou de la sous-région, brisant le paradoxe qui consiste à refuser un salaire décent à un
Béninois tout en payant le quadruple pour un expatrié.
Par ailleurs, le Bénin dispose d’une diaspora hautement qualifiée dans les institutions internationales, les
multinationales et les universités étrangères. Ces profils combinent l’expertise internationale et la maîtrise
des réalités socioculturelles du pays. Il n’est pas rentable pour l’État de prendre pour experts ou cadres
de la diaspora, des Béninois en chômage ou n’ayant de compétences avérées dans les secteurs où le
pays les souhaitent. C’est pourquoi, il est judicieux de créer un guichet unique de la Diaspora en vue de
faciliter le retour temporaire ou définitif de ces cadres compétents : statut fiscal incitatif, facilitation
logistique.
L’une des pistes pertinentes est de permettre à des cadres de la diaspora de venir effectuer des missions
‘’flash’’ de 3 à 6 mois pour restructurer un service, sans nécessairement abandonner définitivement leur
carrière à l’international.
La souveraineté technologique et le transfert de compétences nécessitent de repenser les critères de
commande publique et d’audits. Actuellement, les critères de notation des appels d’offres publics
favorisent massivement les cabinets internationaux : exigences de chiffres d’affaires, références sur
plusieurs marchés, etc. Pour disposer de firmes béninoises compétences et d’envergure internationale,
il est judicieux de fixer des quotas de sous-traitance pour tout cabinet international attributaire d’un
marché public au Bénin qui réalise au moins 40% de sa mission en groupement avec des cabinets ou
des experts locaux.
En outre, il est utile d’intégrer la « maîtrise du contexte institutionnel et sociologique béninois » comme un
critère de notation éliminatoire dans les termes de référence, ce qui donnerait un avantage naturel aux
cadres nationaux.
Puisque le développement d’un pays repose sur la qualité de ses ressources humaines locales, l’État
doit investir dans des écoles de haute gouvernance locale plutôt que d’envoyer massivement les cadres
se former à l’extérieur ou d’importer des formateurs. Il s’agit de pérenniser le savoir-faire sur place en
renforçant l’ENA (École Nationale d’Administration) ou créer un Institut de Haute Gouvernance avec le
développement de programmes de formation continue certifiants, co-animés par des praticiens nationaux
et internationaux, axés sur le management de projet, la transformation digitale de l’État ou la négociation
internationale.
Afin de capitaliser les acquis, l’État pourra financer la production des mémentos, de guides pratiques et
de revues de gouvernance basés sur les réussites et échecs des réformes béninoises, afin que la
mémoire institutionnelle reste au Bénin.
Cette transition vers la valorisation des compétences locales demande un arbitrage politique courageux
: accepter de commettre des erreurs de croissance avec des cadres nationaux plutôt que de payer le
prix fort pour une perfection importée mais temporaire.
Pour structurer efficacement cette transition de l’expertise internationale vers la valorisation des cadres
nationaux, cinq secteurs stratégiques doivent être traités selon leurs spécificités. Chacun présente des
défis de souveraineté et des exigences techniques propres.
Justice
La justice est le sanctuaire de la souveraineté nationale. Il est le secteur où l’expertise extérieure est la
plus délicate, car le droit est intimement lié à la culture, à la souveraineté et à la paix sociale d’une nation.
Au constat on note que l’assistance technique internationale peut aider à moderniser la chaîne de
numérisation des tribunaux ou à former sur des contrats commerciaux complexes, elle ne peut se
substituer à la connaissance fine du tissu social béninois.
C’est pourquoi, il est impérieux de renforcer le rôle et les compétences des greffiers et des cadres du
ministère de la Justice via des certifications de haut niveau en gestion de projets judiciaires En cela, l’État doit viser la spécialisation locale en créant des pôles d’excellence nationaux en droit des
affaires internationales, droit maritime (lié au Port) et cybercriminalité au sein de l’Université d’AbomeyCalavi ou de l’École de Formation des Professions Judiciaires (EFPJ), afin de ne plus dépendre de
cabinets étrangers pour concevoir nos textes législatifs.
Économie et finances
Le secteur de l’Économie et des Finances laisse transparaître qu’il y a une dépendance à des cabinets
extérieurs. C’est le secteur qui a le plus massivement recouru aux cabinets de conseil internationaux
(McKinsey, Deloitte, etc.) pour structurer les réformes de modernisation fiscale et douanière.
Le constat est que l’expertise externe a permis d’accélérer la digitalisation des recettes (e-services,
factures normalisées), mais la dépendance conceptuelle reste forte.
Pour remédier à une telle dépendance, il y a lieu de créer un « Task Force » national de cadrage
macroéconomique, en remplaçant progressivement les consultants externes par des cellules de réflexion
(Think Tanks) composées d’économistes et gestionnaires béninois issus de l’administration, des
universités et de la diaspora. A cet égard, aucun plan stratégique de développement ou d’emprunt
international ne devrait être rédigé par un cabinet étranger sans l’intégration d’une équipe de hauts
fonctionnaires du Ministère de l’Économie et des Finances, formés pour assurer le service après-vente
de la réforme.
Services de Santé
S’agissant de la Santé, la gestion hospitalière (notamment celle des hôpitaux de référence comme le
CNHU ou CHIC) a souvent été confiée ou adossée à des expertises managériales extérieures pour briser
les lourdeurs bureaucratiques.
C’est une évidence que le management de la santé exige une discipline de fer ; mais un gestionnaire
étranger peut se heurter à l’incompréhension des dynamiques syndicales et sociologiques locales.
Afin d’assurer un développement conséquent du secteur de la santé, il faut une professionnalisation du management hospitalier béninois par la création d’une filière d’élite en « Gestion des Services de Santé »
pour former des médecins ou des gestionnaires nationaux aux standards internationaux (optimisation
des plateaux techniques, logistique pharmaceutique, gestion financière).
Aujourd’hui le Bénin dispose de cadres avérés en matière de gestion hospitalière capables de manager
une équipe technique médicale et paramédicale pour atteindre la performance souhaitée. C’est pourquoi,
il est plus rationnel de confier la direction des hôpitaux à des cadres béninois soumis à des contrats de
performance stricts (audités annuellement), avec des primes alignées sur les résultats cliniques et
financiers.
Éducation nationale
Par rapport à l’éducation, berceau de la compétence future et de la souveraineté, il est crucial de la
sanctuariser. C’est le secteur le plus névralgique, car il conditionne la réussite de tous les autres.
L’expertise internationale y intervient souvent sous la dictée des bailleurs de fonds (Banque Mondiale,
AFD, etc.) pour la réforme des curricula, même si les réformes tendent à maitriser cette intervention. Les
réformes éducatives importées fonctionnent rarement si elles ne sont pas ancrées dans la vision partagée de la société béninoise.
Dès lors, la sanctuarisation des Directions de la Planification par le renforcement des capacités des
cadres nationaux des ministères en charge de l’éducation, s’avère déterminante. Ce sont eux qui doivent
dicter les besoins du pays, et non les consultants des bailleurs de fonds.
Le Béninois regorge d’’’ingénieurs’’ pédagogiques locaux à valoriser. Il est indispensable de mettre en avant les inspecteurs et universitaires béninois pour piloter les réformes des filières techniques et professionnelles, en s’assurant qu’elles répondent directement au marché de l’emploi local (agriculture,
numérique, artisanat, tourisme, etc).
Défense et sécurité
Au sujet de l’armée et de la sécurité, face aux défis sécuritaires contemporains (notamment la menace terroriste aux frontières nord), l’armée béninoise collabore activement avec des partenaires extérieurs
(coopération militaire, formation, fourniture de matériel). Certes, la coopération est indispensable pour le
renseignement et l’équipement, mais le commandement et l’analyse stratégique doivent rester
strictement nationaux. A cet effet, l’autonomisation doctrinale constitue un point névralgique. C’est pourquoi il faut développer des centres d’études stratégiques et de défense nationaux où les officiers
supérieurs béninois théorisent eux-mêmes les réponses aux guerres asymétriques, en s’appuyant sur
leur connaissance parfaite du terrain et des populations locales. Former des cadres militaires nationaux à la maintenance de haute technologie (drones, systèmes de communication cryptés) pour éviter que la disponibilité opérationnelle de l’armée dépende de techniciens étrangers en temps de crise.
Pour réussir cette transition, la clé réside dans une volonté politique de labellisation de la compétence
nationale. L’État béninois doit accepter de faire confiance à ses enfants, de les rémunérer à leur juste
valeur de performance, et de leur donner les moyens de se tromper pour mieux réussir, car c’est ainsi que se forge une véritable élite républicaine durable.
En définitive, l’externalisation systématique de l’expertise pose une double question sur l’avenir de nos
institutions. En érigeant cette pratique en modèle de gouvernance, l’État ne risque-t-il pas de perdre sa souveraineté décisionnelle, transformant l’action publique en une simple gestion technique déconnectée
de la volonté des citoyens ? Dès lors, si l’expertise publique est déléguée à des tiers, comment l’État
peut-il encore garantir la transmission de ses propres savoir-faire et maintenir sa capacité autonome à
concevoir l’avenir de la Nation ?
Dr Sylvain P. ZOUNTCHEME,Expert en communication et stratégie de développement
